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透视PPP融资真相,破解PPP融资难题

—兼谈PPP条例相关条款修改完善



来源:“PPP知识”微信公众号 |作者:汪金敏 | 浏览量: 0 发布于:2017-09-12 15:23:51

山重水复疑无路。如果说PPP上半场是交易结构的话,PPP下半场就是融资。PPP融资难,究竟有多难,为什么难,如何根本破解?在PPP从推广走向规范的背景下,讨论这一问题尤为关键。

一、从统计数据看PPP项目融资难原因

PPP融资难。就全国PPP项目而言,按照四川完成融资PPP项目比例,融资到位率仅6.26%,远远低于签约比例20.2%;融资到位的PPP项目投资额仅为1.02万亿元。

全国PPP项目签约率为20.2%。截至2017年6月末,财政部PPP综合信息平台入库项目:共计13,554个,累计投资额16.3万亿元,其中已签约落地项目2,021个,投资额3.3万亿元(引自2017年7月28日财政部PPP中心全国PPP综合信息平台项目库第7期季报,下称《财政部PPP季报》)。

四川省已签约PPP项目融资到位率为31.0%。截至2017年2月28日,四川省PPP项目库处于执行阶段(即已签约)项目90个,总投资额655.74亿元。已签订融资协议的项目42个,总投资458.28亿元,完成融资金额256.00亿元(引自2017月05月16日四川省PPP中心《PPP项目融资成本信息发布(第一期)》,下称《四川省PPP信息》);按融资70%计算拟融资额,四川省已签约项目占应融资额的31.0%。

PPP项目为什么融资难呢?可以根据统计数据来分析:

a、政府付费占比越少,PPP项目融资越难。

根据《财政部PPP季报》,截至6月末,入库的使用者付费项目投资5.0万亿元,占入库项目总投资额30.5%;入库的混合付费项目投资7.0万亿元,占43.0%;入库的政府付费项目投资4.3万亿元,占26.5%。签约的使用者付费项目投资5,333亿元,占签约项目总投资额的16.2%,低出其正常占比46.9%;签约的混合付费项目投资17,356亿元,占52.6%,高出22.3%;签约的政府付费项目投资10,276亿元,占31.2%,高出17.7%。PPP项目融资主要看地方政府信用,而非看社会资本方信用。政府付费项目融资比使用者付费项目融资至少容易64.6%(46.9%+17.7%)。 

b、地方政府层级越低,PPP融资成本越高。

按照《四川省PPP信息》,42个融资到位项目中,市(州)本级项目8个,平均融资成本4.71%。区县项目34个,平均融资成本6.27%。可见,县级融资成本比地级融资成本高33%。 

c、银行是PPP融资主渠道,融资银行越小PPP融资成本越高

按照《四川省PPP信息》,42个项目中,由银行提供融资的项目37个,占比88.1%,平均融资成本5.50%。其中:国有大型商业银行提供融资的项目23个,平均融资成本4.96%;全国性股份制商业银行提供融资的项目4个,平均融资成本4.75%;城市商业银行提供融资的项目10个,平均融资成本5.93%。由非银行业金融机构提供融资的项目5个,平均融资成本8.34%。小银行比大银行融资成本高24.8%。 

d、社会资本方国有成分越低,PPP融资成本越高。

按照《四川省PPP信息》,42个项目中,国有企业(中央、省级、市县)参与项目30个,平均融资成本5.56%;民营企业参与项目12个,平均融资成本6.55%。民营企业参与项目中,民营企业独资、控股或牵头项目9个,平均融资成本7.12%;民营企业参与投资但不控股或不牵头项目3个,平均融资成本6.26%。民营企业PPP融资成本比国有企业融资成本高28.1%。 

e、PPP项目越不规范,PPP融资成本越高。

按照《四川省PPP信息》,42个项目中,中央和省级财政示范项目15个,平均融资成本5.63%;非示范项目27个,平均融资成本6.09%。非示范项目融资成本比示范项目高8.1%。 

f、PPP项目融资越不规范,PPP融资成本越高

按照《四川省PPP信息》,42个项目中,融资期限10-20年(含)的项目20个,平均融资成本5.59%;融资期限5-10年(含)的项目15个,平均融资成本6.05%;融资期限5年(含)内的项目7个,平均融资成本6.98%。PPP项目合作期10年以上,10年以上融资期限与PPP项目合作期匹配,10年以下融资期限与PPP合作期不匹配。期限不匹配的融资成本竟然匹配的高24.9%。

可见,就融资难易及融资成本而言,影响PPP融资的关键因素从主到次依次是:(1)政府付费比例,政府付费较使用者付费容易64.6%;(2)地方政府层级,区县级融资成本比地级融资成本高33%;(3)社会资本方国有成分,民营企业比国企融资成本高28.1%;(4)融资规范程度,期限不匹配的融资成本比匹配的高24.9%;(5)银行规模,小银行比大银行融资成本高24.8%;(6)PPP项目规范程度,非示范项目融资成本比示范项目高8.1%。

二、破解PPP项目融资难的根本措施

如何解决PPP项目融资难呢?结合上述关键因素从主到次依次分析如下:

1、明确PPP优先支付以提高区县级政府信用。

从第一部分关键因素看,第(1)及第(2)项对PPP融资难的影响约占

50%以上的权重,也就是说,PPP融资难易关键取决于PPP是否由地方政府付费及地方政府有无付费能力,或者说,取决于地方政府的信用。

PPP项目收益主要来自政府付费。按前述统计,包括政府付费及混合性付费的PPP项目占PPP项目总量比例高达70%。而混合性付费中,大部分还是政府付费,使用者付费大都是点缀,甚至在缺口计算时使用者付费实报实销,社会资本方不承担市场需求风险,本质还是纯政府付费。换言之,50%以上的PPP项目收益来源于政府付费。

区县级政府需要PPP却没有优质资源。区县级政府手头很少有可以产生现金流的资产。比如,以旅游著名的某云南省区县,即使有国内著名景点,也被控制在省级国企名下,收入与区县级政府无关。区县房价大都3000元左右,土地不值钱。然而,这些区县基础设施和公共服务是最为薄弱的环节,比如某中部省份平均水平区县,甚至还没有建立污水处理设施,自来水水质超标,严重影响健康。

大多区县级政府财力不在银行可融资范围。比如大多数银行PPP融资的基本门槛是百强县区,一般预算收入至少每年10亿以上。这就意味着95%的区县PPP项目不具备PPP融资的可能性。银行之所以如此,主要是认为95%的区县一旦违约付费,没有办法追回。

因此,如何在可行范围增加区县级地方政府支付能力就是关键。此前,呼声颇高的一旦违约从上级政府转移支付直接划扣PPP政府付费,就是极为有效措施。然而,限于财政立法等原因,最后不了了之。笔者认为可以借鉴建设工程价款优先受偿权制度设立PPP项目收益权优先受偿制度,具有与从上级政府转移支付划扣款项同样的效果。

PPP项目收益权优先受偿制度设立合理性在于:(1)PPP项目收益权主要源于农民工工资,理应享受类似《合同法》第286条规定的建设工程价款优先受偿权。但因PPP项目具有公益性,无法如同一般建设工程进行折价拍卖,直接规定PPP收益权优先于地方政府其他债务即可;(2)PPP项目经过了严格评估和审批程序以及竞争性选择社会资本方程序,明显比政府其他债务更具公信力,更应该得到有力保护,以增强金融机构参与PPP项目的信心;(3)PPP优先权应该排除基本民生支出、政府有效运作支出以及公开发行的地方债券,从而避免和基本民生和公开债券投资者等更具必要性的利益冲突。 

2、创造有限追索的项目融资条件。

从第一部分关键因素看,第(3)项对PPP融资难的影响约占15%的权重。第(3)项表明国企相对民企占有明显的融资优势。民营企业总体的融资劣势,是市场等因素决定的,但其中上市民企也具备与国企竞争的能力。因此在融资方面,只要给民企同等待遇即可,难以给特别待遇。

融资到位PPP项目不到全部PPP项目的10%。也就是说,在90%PPP项目面前,即使是具有融资优势的国企融资也遇到巨大障碍。除了地方政府信用因素外,目前环境不符合国企为代表的社会资本方融资要求也是重要原因。

以央企为代表的社会资本方投资PPP受到负债率刚性制约。按照国务院国资委规定,央企资产负债率不得超过80%,超过85%则央企领导人将受到严厉处理。目前参与PPP主流央企资产负债率已处于80%-85%的极限状态。因此,央企投资PPP项目的要求几乎都是“两不一少”。“一不”指设立但不控股项目公司,央企投资PPP项目只能设立项目公司,才能隔离PPP项目债务和风险,如果控股项目公司,央企和项目公司的资产负债表要合并,项目公司负债就成为了央企负债,这显然是不允许的;“二不”指不担保不回购,一旦央企为PPP项目融资提供担保和回购,按会计准则就要并表,后果与控股项目公司一样;“一少”指少出资,央企PPP投资准则对项目公司出资比例一般不超过25%,因为央企资金也有限。值得注意的是,“两不一少”不仅仅是央企为代表的国有企业要求,也是许多民营上市企业的要求。

有限追索的项目融资是PPP融资必由之路。要满足的以央企为代表的社会资本方“两不一少”的融资要求,无限追索的传统融资完全不行,有限追索的项目融资则可行。项目融资依靠